Agenda Digitale Europea
Banda larga ed ultra larga: serve un Piano strategico nazionale
Conclusa l'indagine conoscitiva Antitrust-Agcom. Proseguire celermente con la digitalizzazione della Pubblica Amministrazione. Reti in fibra ottica, “esigenza prioritaria”. Per gli investimenti, “privati anche in forme di joint venture”.
Con comunicato congiunto l'Antitrust e l'Agcom hanno pubblicato i risultati dell'indagine conoscitiva evidenziando che la realizzazione delle reti a banda larga è essenziale per realizzare gli obiettivi dell’Agenda Digitale Europea e per fornire una spinta alla crescita dell’economia. Ma mentre in alcune aree del Paese si assiste a una dinamica concorrenziale da parte degli operatori privati sotto lo stimolo della regolamentazione, in altre si registra una sostanziale assenza di investimenti infrastrutturali. Per questo le Autorità ritengono necessario un Piano strategico nazionale per lo sviluppo delle reti di nuova generazione, anche con la previsione di politiche pubbliche a sostegno degli investimenti; occorre accelerare la digitalizzazione della Pubblica Amministrazione e, più in generale, promuovere interventi pubblici a sostegno della domanda e dell’offerta di servizi a banda ultra-larga; vanno sostenute forme di joint-venture tra operatori privati finalizzate ad accelerare gli investimenti nelle reti di nuova generazione. Sono queste le principali indicazioni che emergono dall’indagine conoscitiva sulle reti di telecomunicazione di nuova generazione promossa nello scorso gennaio dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Agcm) e dall’Autorità per le Comunicazioni (Agcom) e giunta ora alla conclusione, relatori i rispettivi presidenti, Giovanni Pitruzzella e Angelo Marcello Cardani.
Scopo dell’indagine: i) esaminare se la dinamica naturale degli investimenti nelle reti a banda ultra-larga consenta di realizzare quel rinnovamento radicale delle infrastrutture richiesto dall’affermazione dell’economia e della società digitale; ii) valutare in che modo la tutela della concorrenza – statica e dinamica – e la regolamentazione dei mercati interagiscano con i profondi cambiamenti tecnologici e di mercato e con le possibili politiche pubbliche nel settore delle comunicazioni elettroniche.
Presupposto essenziale dell’indagine è che le reti di comunicazione elettronica sono la struttura portante dell’economia digitale e della società dell’informazione e, oggi più che mai, un fattore determinante per la competitività e la crescita economica. Ne discende, quindi, la necessità di colmare il ritardo che l’Italia sconta nello sviluppo delle reti di comunicazione a banda ultra-larga e nella diffusione delle competenze digitali nella popolazione e tra le imprese.
Sulla base di queste premesse, le due Autorità, prospettando diversi scenari tecnologici e di mercato con le relative ricadute in termini competitivi, hanno fornito un contributo tecnico – condiviso – funzionale alla comprensione ed alla valutazione dei risultati conseguibili attraverso l’iniziativa privata e, di conseguenza, utile alla definizione di un contesto istituzionale di regole e, più in generale, di una politica pubblica efficace, coerente e trasparente.
Più in dettaglio, nel comunicato si precisano i seguenti punti qualificanti dell’analisi.
1) Le reti ed i servizi di nuova generazione.
La realizzazione delle reti di nuova generazione deve essere riconosciuta come un’esigenza prioritaria per la competitività dell’intero sistema economico e per la crescita, meritevole di un intervento di politica pubblica, in quanto le sole forze di mercato non portano – naturalmente – al raggiungimento degli obiettivi dell’Agenda Digitale Europea. I motivi sono noti. Per un verso, l’Italia non è caratterizzata da una diffusa cultura digitale e sono poche le famiglie (e le imprese) connesse ad Internet, come pure risulta modesto l’utilizzo dei servizi digitali on-line. Per altro verso, gli investimenti delle imprese private sono insufficienti – nel medio periodo – a garantire lo sviluppo diffuso delle reti di nuova generazione. Ciò in quanto si tratta di investimenti che comportano significativi costi irrecuperabili, mentre i connessi ricavi incrementali attesi dagli operatori appaiono altamente incerti. Ed è proprio tale incertezza, peraltro in un contesto di progressiva riduzione di ricavi e margini nell’industria delle TLC, che costituisce probabilmente il principale fattore di rischio che incide sugli (insufficienti) investimenti nelle nuove infrastrutture. Tuttavia, per programmare gli investimenti, sarebbe riduttivo considerare solo l’attuale domanda di servizi a banda ultra-larga, senza valutare che – nei prossimi anni – la domanda di banda crescerà considerevolmente, sia con riguardo agli utilizzi delle famiglie (video on-line, ad esempio), sia con riguardo alle esigenze della Pubblica Amministrazione e delle imprese private (cloud computing, ad esempio).
2) Piano strategico nazionale per lo sviluppo delle reti.
Appare fondamentale la definizione di un Piano strategico nazionale per lo sviluppo delle infrastrutture che individui in maniera organica le aree di intervento, semplifichi le relazioni tra i diversi decisori coinvolti e svolga una pianificazione degli interventi sulle infrastrutture, proseguendo nel contempo con l’accelerazione della digitalizzazione della Pubblica Amministrazione. Ciò al fine di ridurre le incertezze che possono gravare sulle scelte di investimento degli operatori privati, rallentando lo sviluppo delle infrastrutture. In questo contesto, assume un rilievo significativo anche la politica di sostegno della domanda. Si potrebbero considerare ad esempio interventi pubblici volti a promuovere una maggiore trasparenza della qualità delle connessioni on-line al fine di rendere gli utenti maggiormente consapevoli della differenziazione dei servizi di connettività a Internet. Particolarmente efficaci possono essere politiche di sostegno della domanda sotto forma di voucher, sovvenzioni, benefici fiscali per le famiglie e/o imprese che vogliano dotarsi di una connettività a banda ultra-larga. Dal lato dell’offerta, occorre garantire che gli enti locali contribuiscano attivamente all’obiettivo di digitalizzazione attraverso i necessari interventi di semplificazione amministrativa che, coerentemente con le iniziative promosse a livello legislativo, consentano di ridurre i tempi e i costi per la posa delle infrastrutture in fibra ottica. Vi è – inoltre – un evidente spazio per l’intervento pubblico diretto nelle aree del Paese che non risultano coperte dai piani di investimento privati. L’investimento pubblico deve però chiaramente coniugarsi con modalità di selezione degli operatori e scelte architetturali idonee a garantire una effettiva concorrenza.
3) Agenda Digitale Europea, programmi pubblici, ruolo dei privati.
Il raggiungimento degli obiettivi dell’Agenda Digitale Europea può richiedere un differente insieme di politiche pubbliche che possono riguardare anche aree nelle quali gli operatori privati hanno già definito piani di investimento. In queste circostanze, è evidente che, tanto più la politica pubblica assume un ruolo di guida del processo innovativo del settore, tanto più occorre tenere presente i rischi per il funzionamento dei mercati e per il processo concorrenziale, sia nella sua declinazione statica che dinamica. Più in generale, l’intervento pubblico – che appare necessario anche nel nostro Paese per raggiungere gli obiettivi dell’Agenda Digitale Europea – può intrecciarsi con scenari di organizzazione del settore che presentano gradi di problematicità differenti con riguardo agli impatti concorrenziali e le misure regolamentari.
La realizzazione di un assetto di mercato caratterizzato dall’esistenza di un operatore di rete “puro”, non verticalmente integrato nella fornitura di servizi agli utenti finali, costituisce evidentemente lo scenario “ideale” sotto il profilo concorrenziale e più “lineare” dal punto di vista della regolamentazione; tuttavia, si tratta di uno scenario di assai difficile realizzazione concreta. Un eventuale scenario alternativo, in cui la struttura di mercato venisse a riorganizzarsi solo sulla figura dell’operatore dominante verticalmente integrato, implicherebbe – al contrario – uno scrutinio particolarmente attento sia sotto il profilo antitrust, sia in relazione alla sua disciplina regolamentare. Un terzo scenario è quello in cui si sviluppano forme di co-investimento tra una pluralità di operatori, eventualmente anche attraverso la costituzione di joint venture. Se quest’ultima opzione venisse realizzata in modo da non restringere ingiustificatamente gli spazi per il confronto concorrenziale, potrebbe essere considerata come soluzione di second best dal punto di vista concorrenziale, ma con il merito di accelerare i processi di investimento nelle reti di nuova generazione.
Per maggiori informazioni
Enrico Michetti
La Direzione
(9 novembre 2014)
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