Corte costituzionale
Infermieri ed ostetrici: stop all'attività intramuraria
La Consulta dichiara incostituzionale la legge della Liguria
Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato questione di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2 e 3 della legge della Regione Liguria 31 marzo 2014 n. 6 recante “Disposizioni in materia di esercizio di attività professionale da parte del personale di cui alla legge 10 agosto 2000, n. 251 (Disciplina delle professioni sanitarie infermieristiche, tecniche della riabilitazione, della prevenzione nonché della professione ostetrica) e successive modificazioni e integrazioni”, assumendo che queste norme contrastassero con l’art. 117 comma 3 della Carta costituzionale. La legge regionale censurata, all’art. 1, comma 1, stabilisce infatti che “il personale che esercita le professioni sanitarie di cui alla L. 251/2000 e successive modificazioni e integrazioni, operante con rapporto di lavoro a tempo pieno e indeterminato nelle strutture pubbliche regionali, può esercitare attività libero professionale, al di fuori dell’orario di servizio, anche singolarmente all’interno dell’Azienda e in forma intramuraria allargata, presso le Aziende sanitarie locali, gli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico e gli altri enti equiparati”.
Secondo la tesi sostenuta dal Governo tali previsioni violerebbero l’art. 117, terzo comma, Cost. in quanto si porrebbero in contrasto con i principi fondamentali stabiliti dalla legislazione statale nella materia “tutela della salute”, che riservano esclusivamente ai dirigenti medici ed ai medici dipendenti del Servizio sanitario nazionale lo svolgimento dell’attività libero-professionale intramuraria e solo a particolari condizioni, al fine di assicurare un equilibrato rapporto tra attività istituzionale e libero-professionale. Tale opera di contemperamento presupporrebbe, secondo la difesa articolata dall’Avvocatura generale dello Stato, una disciplina uniforme sull’intero territorio nazionale.
Invero, la Corte delle leggi ha già avuto modo più volte di chiarire che le disposizioni concernenti l’attività sanitaria intramuraria debbono essere ricondotte alla materia della “tutela della salute”, posto che il nuovo quadro costituzionale, delineato dalla legge di riforma del titolo V della parte II della Costituzione, recepisce una nozione della materia in questione assai più ampia rispetto alla precedente materia dell’assistenza sanitaria e ospedaliera, con la conseguenza che le norme attinenti allo svolgimento dell’attività professionale intramuraria, sebbene si prestino ad incidere contestualmente su una pluralità di materie, vanno “comunque ascritte, con prevalenza, a quella della tutela della salute”. La stessa ha, invece, escluso che le disposizioni attinenti alla disciplina dell’attività intramuraria, ivi comprese quelle concernenti la predisposizione delle strutture a tal fine necessarie, possano essere ricondotte alla materia della “organizzazione sanitaria” dal momento che tale ambito neppure può essere invocato come “materia” a sé stante, agli effetti del novellato art. 117 Cost., in quanto l’organizzazione sanitaria è parte integrante della “materia” costituita dalla “tutela della salute” di cui al terzo comma del citato art. 117 Cost. (cfr. sentenza n. 371 del 2008).
Dunque, alla luce della giurisprudenza costituzionale si deve affermare che la legge della Regione Liguria n. 6 del 2014, nel riconoscere agli esercenti delle professioni sanitarie non mediche la possibilità di svolgere attività libero-professionale intra moenia, si colloca nell’ambito della materia «tutela della salute».
Il Governo ha sostenuto che l’individuazione dell’ambito dei soggetti ammessi allo svolgimento di tale attività costituirebbe espressione di un principio fondamentale della materia, come tale riservato al legislatore statale e che la legge regionale impugnata, estendendo tale ambito, eccederebbe dalla sfera di competenza ad essa riservata, ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost.: e dunque la parola è passata alla Corte costituzionale che, con sentenza n. 54 del 31 marzo 2015, ha statuito sul ricorso.
Ciò premesso, per verificare la fondatezza della questione è stato necessario per la Corte ripercorrere l’evoluzione di tutta la normativa in materia (dalla L. n. 132 del 1968, sugli Enti ospedalieri, al D.P.R. 27 marzo 1969 n. 130, sullo stato giuridico dei dipendenti degli Enti stessi, alla L 23 dicembre 1978 n. 833, istitutiva del servizio sanitario nazionale, alla riforma di cui al D.L.vo n. 502 del 1992, sino alla L. n. 120 del 2007, che ha fatto carico alle Regioni di predisporre le strutture necessarie per consentire al personale medico lo svolgimento dell’attività intramuraria).
Secondo la Corte, dall’esame della normativa passata in rassegna Come emerge che la disciplina dell’attività libero-professionale intramuraria ha sempre riguardato specificamente il personale medico, nonché, ai sensi degli artt. 4, comma 11-bis e 15 del d.lgs. n. 502 del 1992, il personale della dirigenza del ruolo sanitario, costituito da farmacisti, biologi, chimici, fisici e psicologi secondo quanto specificato dall’art. 3 del d.P.C.m. 27 marzo 2000. Quanto ai veterinari del servizio pubblico, il d.P.R. n. 761 del 1979 ha riconosciuto loro la facoltà di svolgere attività libero-professionale fuori dei servizi e delle strutture dell’unità sanitaria locale (art. 36).
Nulla, invece, è previsto per il personale sanitario non medico, ad eccezione di quanto stabilito dall’art. 30, comma 4, del R.D. 30 settembre 1938 n. 1631 (Norme generali per l’ordinamento dei servizi sanitari e del personale sanitario degli ospedali), il quale dispone che “tanto all’ostetrica capo che alle ostetriche è inibito l’esercizio professionale”.
Dunque, la circostanza che lo svolgimento dell’attività libero-professionale all’interno della struttura sanitaria sia stato previsto e disciplinato espressamente solo per i medici e i dirigenti del ruolo sanitario assume – diversamente da quanto sostenuto dalla difesa regionale dinanzi alla Consulta – il preciso significato di circoscrivere a tali categorie il riconoscimento del diritto in questione.
In tal senso depongono una pluralità di elementi. Innanzitutto, occorre considerare che nel settore sanitario l’esercizio dell’attività libero-professionale si atteggia con caratteristiche del tutto peculiari, sia quanto alle conseguenze che l’opzione per il suo svolgimento intra moenia determina sulla tipologia del rapporto di lavoro, sia quanto alle conseguenze relative all’organizzazione delle strutture sanitarie nelle quali essa è esercitata. Sotto il primo profilo è previsto che l’opzione per l’esercizio dell’attività intramuraria determina l’assoggettamento del sanitario al rapporto di lavoro esclusivo (art. 15-quater, comma 1, del d.lgs. n. 502 del 1992) con la conseguente totale disponibilità nello svolgimento delle funzioni attribuite dall’azienda, nonché l’incompatibilità con l’esercizio dell’attività libero-professionale extra moenia, secondo quanto stabilito dall’art. 1, comma 5, della legge n. 662 del 1996. Sotto il secondo profilo, la necessità per le strutture sanitarie di consentire lo svolgimento della libera professione intramuraria per il personale medico e sanitario che abbia esercitato la relativa opzione determina il sorgere dell’onere per le stesse di assumere le iniziative volte a reperire gli spazi a tal fine necessari, predisporre gli strumenti organizzativi per le attività di supporto (quali il servizio di prenotazione e di riscossione degli onorari), individuare sistemi e moduli organizzativi per il controllo dei volumi delle prestazioni libero-professionali, prevenire situazioni che possano determinare l’insorgere di situazioni di conflitto di interessi o forme di concorrenza sleale.
Tutto ciò rende evidente come le disposizioni che disciplinano l’attività intramuraria “rappresentano un elemento tra i più caratterizzanti nella disciplina del rapporto fra personale sanitario ed utenti del Servizio sanitario, nonché della stessa organizzazione sanitaria” (in termini, Corte cost. n. 50 del 2007). Conseguentemente, l’art. 1, comma 1, della legge della Regione Liguria n. 6 del 2014, nell’estendere al personale sanitario non medico di cui alla legge n. 251 del 2000 la facoltà di svolgere tale attività, ha esorbitato dall’ambito riservato alla legislazione regionale, violando l’art. 117, terzo comma, Cost.
Da qui la declaratoria di incostituzionalità della legge ligure.
Rodolfo Murra
(1 aprile 2015)
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