Uso del Territorio: urbanistica, ambiente e paesaggio
La nuova ristrutturazione edilizia a seguito della legge n. 98/2013: demo-ricostruzione e interventi di ripristino
Nellambito delle semplificazioni in materia edilizia, lart. 30 della l. 9.8.2013, n. 98 (recante la conversione, con modificazioni, del d.l. 21.6.2013, n. 69, c.d. Decreto del fare) ha innovato la disciplina della ristrutturazione edilizia, innovando lart. 3, co. 1, lett. d) del T.U.E.. Lintervento legislativo rivoluziona ed amplia notevolmente lambito di applicazione della ristrutturazione edilizia leggera (realizzabile tramite SCIA), rimuovendo due limiti (la sagoma e limpossibilità di considerare i ruderi come organismo edilizio esistente ai fini della ristrutturazione), fino ad oggi considerati come veri e propri confini tra la nozione di ristrutturazione e quella di nuova costruzione. Il contributo, pertanto, si propone di esaminare limpatto della modifica normativa e le possibili implicazioni, non solo sotto il punto di vista del diritto delledilizia
Sommario: 1. La “demo-ricostruzione” prima del c.d. Decreto del fare. 2. La “rivoluzione” contenuta nel c.d. Decreto del fare. 3. Profili problematici.
1. La “demo-ricostruzione” prima del c.d. Decreto del fare.
L’art. 3, lett. d) del d.P.R. n. 380 del 2001, recante la definizione degli interventi edilizi, prima dell’intervento legislativo qui in commento, prevedeva che costituiscono interventi di ristrutturazione edilizia anche1 “quelli consistenti nella demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria e sagomadi quello preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l'adegua-mento alla normativa antisismica”. Alla luce di tale norma la giurisprudenza aveva affermato che la demolizione e ricostruzione fosse da considerarsi quale attività di ristrutturazione edilizia leggera, da non qualificare come “nuova costruzione”2 laddove restino immutate volumetria e sagoma. Invece, laddove “vi sia un mutamento della sagoma, debbono ravvisarsi gli estremi della nuova costruzione”3. Addirittura ha avuto modo di statuire il TAR Puglia, Ba, II, 11.11.2010, n. 3902, che anche quando “l’inserimento di nuovi volumi e le modifiche della sagoma possano essere dipesi (…) dalla “esigenza tecnica edilizia rappresentata negli atti progettuali e rispondente alle necessità connesse all’ingente consistenza degli interventi di recupero strutturale previsti nei progetti assentiti”, nondimeno le opere in parola ricadono sotto la disciplina del successivo art. 10 del T.U. 380/2001, secondo cui, ove il risultato finale dell’attività dernolitoria-costruttiva non coincida, per volumetria o sagoma, con il manufatto preesistente, l’intervento deve essere qualificato come “nuova costruzione”.
Una sia pur minima “tolleranza” si riscontrava in ordine alla collocazione dell’edificio ricostruito: la c.d. circ. Lunardi (circ. M.I.T. 7.8.2003, n. 4147) ammetteva il “diverso posizionamento dell'edificio” finalizzato ad “adeguarsi alle disposizioni contenute nella strumentazione urbanistica vigente per quanto attiene allineamenti, distanze e distacchi”.
Secondo TAR Sicilia, Ct, 6.10.2011, n. 2417, proprio richiamando la circolare suddetta, “è possibile, sia pure in maniera del tutto limitata, anche la traslazione dell’area originaria”. La giurisprudenza, comunque, riconosceva tale opzione in maniera limitata, tant’è che secondo TAR Piemonte, I, 19.5.2004, n. 872 “la norma è chiara nell'indicare che in caso di ristrutturazione dell'edificio non possa mai esserci modifica della sagoma. Risulta altresì evidente che la sagoma di un edificio venga modificata nel caso di diverso posizionamento dell'edificio stesso all'interno del terreno. Tale interpretazione è poi quella proposta anche dalla Circolare del Ministero delle Infrastrutture del 7-8-2003, citata dal ricorrente, che all'art. 4 punto 1 che espressamente afferma che "non si ritiene possibile che l'esclusione del riferimento all'area di sedime possa consentire la ricostruzione dell'edificio in altro sito ovvero posizionarlo all'interno dello stesso lotto”.
Il G.A. mostrava così di tollerare “traslazioni” non significative, ammettendo che “una modesta roto-traslazione della sagoma dell'edificio, rispetto all'ubicazione originaria, deve considerarsi come una mera variante minore e non essenziale”.
Proprio in ordine alla necessità che gli interventi di ristrutturazione tramite demolizione e ricostruzione mantenessero ferma la sagoma, si era registrato anche un perentorio intervento della C. cost., con la sentenza 23.11.2011, n. 309.
Infatti, il Giudice delle leggi ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 27, co. 1, lett. d) ultimo periodo della legge della Regione Lombardia 11.3.2005, n. 12, nella parte in cui escludeva l’applicabilità del limite della sagoma alle ristrutturazioni edilizie mediante demolizione e ricostruzione. Invero, stante il principio enucleabile dall’art. 3 del d.P.R. n. 380/2001 (vigente anteriormente alla modifica normativa qui in commento), un intervento di demolizione e ricostruzione che non rispetti la sagoma5 dell'edificio preesistente configura un intervento di nuova costruzione e non di ristrutturazione edilizia.
Inoltre, in base al testo dell’art. 3 del T.U. ante Decreto del fare, la giurisprudenza era del tutto pacifica nell’escludere che “la ricostruzione di un rudere possa essere ascritta ad ipotesi di ristrutturazione edilizia e men che meno di risanamento conservativo, integrando in sostanza un'attività di nuova costruzione, attesa la mancanza di elementi sufficienti a testimoniare le dimensioni e le caratteristiche dell'edificio da recuperare”6. La regola, peraltro, non soffriva eccezioni nemmeno laddove il privato, tramite mezzi di prova (catastali, fotografici, tecnici, etc.) fosse in grado di individuare gli elementi atti a testimoniare le caratteristiche del preesistente fabbricato (TAR Lazio, I, 15.7.2009, n. 700). Sempre il G.A. ha ritenuto necessario che l’intervento di ricostruzione sia contestuale a quello di demolizione: “la ratio della ragionevole prossimità del tempo della ricostruzione a quello della demolizione, criterio privo di riscontro positivo ma costantemente presente nella giurisprudenza, va infatti individuata nell'esigenza di assicurare un rapporto di necessaria strumentalità dell'abbattimento alla successiva ricostruzione” (CdS, IV, 7.9. 2004, n. 5791, nonché TAR Lombardia, Mi, IV, 18.1.2011, n. 222). Si affermava, quindi, in linea di principio, l’impossibilità di ricostruire edifici diruti (privi di elementi strutturali idonei a poter identificare la preesistente sagoma e consistenza) tramite una ristrutturazione edilizia “leggera”: simili interventi erano da considerarsi nuova costruzione.
Come osservato in dottrina, “il problema dell’ammissibilità della ricostruzione fedele di edifici crollati da tempo risiede nella circostanza che la ristrutturazione mediante demo-ricostruzione non sconta i limiti sopravvenuti di edificazione dello strumento urbanistico, ossia viene condotta nel rispetto delle volumetrie originali, quindi senza dover tenere conto delle distanze o dei distacchi che andrebbero rispettati in caso di nuova costruzione”7. Nella “prassi” degli strumenti urbanistici locali si registrano, tuttavia, norme che consentono la ricostruzione di edifici crollati in epoca risalente, a condizione che il privato offra una rigorosa prova della preesistenza e della consistenza del fabbricato da “ristrutturare”. Simili previsioni – benché considerate legittime – sono però state sempre qualificate come eccezionali, rispetto alla fattispecie della demo-ricostruzione.
È il caso delle norme di piano prese in esame da TAR Lombardia, Bs, I, 9.12.2010, n. 4808 e da CdS, IV, 30.5.2005, n. 2822: la possibilità di riedificare un edificio crollato da tempo, “è da considerare non ordinaria”, ed è pertanto corretto che l’amministrazione, in simile ipotesi, “si preoccupi di assicurarsi che la ricostruzione comporti la fedele riproduzione di quello che esisteva in origine, anche con riferimento alla distribuzione degli spazi interni”. Quanto all’onere che ricade su chi intenda avvalersi di previsioni del genere, “non può ritenersi che sia sufficiente al privato provare la preesistenza dell'edificio e che eventuali difficoltà probatorie, di ordine oggettivo (quale la mancanza di testimonianza catastale) possano essere superate da elementi indiziari o presuntivi”, infatti a fronte di una disposizione che “abilita a un intervento non ordinario, (…), quale è consentire la ricostruzione di edifici da tempo crollati” è doveroso che la stessa richieda “che la ricostruzione sia assolutamente fedele alla preesistenza e richiede a tal fine elementi certi (testimonianze catastali o notarili, queste ultimi tali da consentire l'identificazione esatta dell'immobile)”, con la conseguenza che “l’intervento sarà consentito se oggettivamente il privato sia in grado di provare la fedele corrispondenza della ricostruzione con il preesistente”. Tali arresti giurisprudenziali offrono elementi di particolare interesse, sui quali si tornerà in sede di analisi della novella normativa.
2. La “rivoluzione” contenuta nel c.d. Decreto del fare.
Su tale quadro interviene il legislatore con il c.d. Decreto del fare (il d.l. n. 69 del 21.6.2013, convertito dalla l. n. 98 del 9.8.2013). All’art. 30, avente ad oggetto “semplificazioni in materia edilizia”, si dispone l’abrogazione del limite della sagoma e si prevede che tra gli interventi di ristrutturazione sono ricompresi anche “quelli volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza”: conseguentemente la demolizione e ricostruzione con mutamento di sagoma e il ripristino degli edifici crollati o demoliti sono soggetti, oggi, alla presentazione della DIA/SCIA. Tuttavia, laddove la demo-ricostruzione ovvero il ripristino incidano su immobili vincolati, il rispetto della sagoma resta presupposto per la qualificazione dell’intervento come ristrutturazione edilizia (leggera) e, quindi, condizione per realizzare lo stesso senza permesso di costruire (fermi rimanendo tutti gli obblighi relativi all’acquisizione dei preventivi titoli di cui al d.lgs. n. 42/2004)8. L’intervento legislativo - si legge dagli atti parlamentari9 - è finalizzato a “favorire la riqualificazione del patrimonio edilizio esistente ed evitare ulteriore consumo del suolo”. In tale ottica - quindi - il legislatore ha da un lato rimosso il limite della sagoma e, dall’altro, mantenuto quello del volume, atteso che il consumo del suolo – in termini di carico urbanistico - è effettivamente determinato dalla cubatura realizzata, la quale deve restare invariata. Ancor più innovativa è l’inclusione tra gli interventi annoverati nella ristrutturazione edilizia leggera, come tali soggetti a SCIA, di quelli volti al ripristino di edifici non più materialmente esistenti. Infatti, come visto supra §.1, tali interventi erano pacificamente considerati come nuova costruzione e non come ristrutturazione edilizia, in ragione della carenza “materiale” di un organismo edilizio preesistente e dotato degli elementi idonei a determinarne la consistenza (secondo la giurisprudenza: mura perimetrali, strutture orizzontali e copertura).
Inoltre, anche il ripristino, così come la demo-ricostruzione, può essere posto in essere con la modifica della sagoma. Ciò in quanto l’ultimo periodo del novellato art. 3, co. 1, lett. d) del Testo Unico precisa che gli interventi in parola, ove realizzati in area vincolata, devono comunque mantenere invariata la sagoma dell’edificio preesistente: il che, a contrario, rappresenta un indice evidente della possibilità, in assenza di vincoli, di porre in essere un ripristino mutando la sagoma dell’edificio preesistente.
3. Profili problematici.
La novella normativa, che costituisce una vera e propria rivoluzione sia per la demo-ricostruzione, sia, soprattutto, per l’inclusione del “ripristino” di edifici crollati tra gli interventi di ristrutturazione edilizia, suscita diverse riflessioni. Quanto al superamento del limite costituito dalla sagoma, il primo rilievo è che si è effettivamente di fronte ad una “mutazione genetica” dell’istituto della demo-ricostruzione, sol che si ricordi come la C. Cost., con la sentenza n. 309/2011, avesse ritenuto il requisito dell’invarianza della sagoma come aspetto dirimente tra la nozione di nuova costruzione e quella di ristrutturazione edilizia (leggera). Una ulteriore considerazione, consequenziale, attiene al problema – accennato nel §.1 - della possibilità di traslazione del manufatto “ricostruito” sul lotto, variando quindi la posizione del manufatto preesistente. Come visto, anche su tale aspetto l’interpretazione giurisprudenziale è stata sempre piuttosto rigida, ammettendosi cambiamenti solo marginali dell’area di sedime dell’edificio ricostruito. Con la novella normativa la questione è destinata a perdere di importanza. Anzi, muovendo dal presupposto che “la sagoma di un edificio venga modificata nel caso di diverso posizionamento dell'edificio stesso all'interno del terreno” (TAR Piemonte, n. 872/2004), potrà addirittura sostenersi che, abrogato il requisito della sagoma, sia conseguentemente venuto meno anche l’obbligo di sostanziale mantenimento del “nuovo” edificio nello stesso “punto” del lotto. Ad ogni modo, anche a non voler ammettere tale conclusione “estrema”, all’atto pratico la verifica della corrispondenza del precedente e del nuovo posizionamento dovrà essere svolta secondo parametri diversi da quelli sino ad oggi utilizzati, atteso che, evidentemente, due edifici con sagoma diversa sono difficilmente sovrapponibili (un criterio – ma siamo nel campo delle ipotesi – potrebbe essere quello della necessità che l’edificio ricostruito debba, almeno parzialmente, ricadere nell’area prima ingombrata dal precedente). Altro nodo problematico attiene alle conseguenze “civilistiche” sia della nuova demo-ricostruzione, sia della ristrutturazione tramite “ripristino” di edifici crollati.
Infatti, il giudice civile, nelle controversie concernenti il diritto del confinante di demolire e ricostruire un fabbricato mantenendolo a distanze inferiori a quelle previste dagli strumenti urbanistici locali, si richiama proprio alle definizioni del testo unico dell’edilizia (ed alla correlata giurisprudenza amministrativa) al fine di distinguere ciò che è “nuova costruzione” (come tale tenuta al rispetto delle distanza regolamentari) da ciò che costituisce “ristrutturazione edilizia” (con il diritto al mantenimento di una collocazione anche “in deroga”) (Cass. Civ., II, 13.6.2013, n. 14902 nonché 2.3.2010, n. 4961). Se tale modo di ragionare aveva senz’altro senso nel vigore della previgente disciplina della ristrutturazione edilizia, la nuova formulazione dell’art. 3, co. 1, lett. d) del T.U., nella parte in cui ascrive alla ristrutturazione edilizia la ricostruzione con modifica della sagoma e il ripristino di edifici crollati, sembrerebbe mal conciliarsi con la logica “civilistica”.
Anche in rapporto al diritto penale sembrano porsi problemi di coordinamento (o, comunque, importanti novità): sino ad ora la realizzazione di interventi di ristrutturazione edilizia con modifica della sagoma ovvero di ripristino di edifici diruti (in assenza del permesso di costruire, sino ad oggi necessario) ha avuto rilevanza ai fini dell’art. 44 del Testo Unico dell’edilizia. Allo stato, invece, ricadendo nel regime della SCIA/DIA, si dovrebbe trarre la conseguenza della loro irrilevanza penale, trattandosi di interventi soggetti solo alle sanzioni amministrative.
La nuova disciplina del ripristino di edifici crollati o demoliti determina altresì notevoli problemi applicativi. L’aspetto principale attiene alla “prova” della preesistenza. Infatti, il legislatore non si è preoccupato di dare indicazioni in ordine alle modalità per accertare e dimostrare la “preesistente consistenza” dell’edificio da “ripristinare”.
A tal proposito pare possano risultare utili le indicazioni che la giurisprudenza (richiamata infra §1) ha offerto in ordine all’applicazione di quegli strumenti urbanistici che consentono tali operazioni di recupero (fino ad oggi “eccezionali”). Pertanto, non potrà ritenersi sufficiente la mera prova indiziaria o presuntiva della preesistenza; per contro, occorrerannotestimonianze catastali o notarili, tali da consentire l'identificazione esatta dell'immobile. Su tale profilo, si osserva, sarebbe stato senz’altro opportuno un maggiore sforzo normativo, attesa l’indubbia portata della possibilità riconosciuta dalla norma.
Un’ultima annotazione concerne gli effetti “urbanistici” della ristrutturazione tramite ripristino degli edifici crollati o demoliti.
La disposizione, infatti, ha una portata notevole, giacché di fatto, tramite il riconoscimento della possibilità di riutilizzare volumi sino ad oggi considerati come “inesistenti”, va ad incidere in maniera significativa sull’assetto del territorio.
Ed infatti il pianificatore, all’atto della ricognizione dell’ “esistente”, ha sempre avuto la possibilità di considerare lotti ove ricadono edifici diruti come “saturi” o, comunque, non edificabili. Oggi, con la possibilità di recupero di edifici demoliti ovvero crollati, il legislatore ha riconosciuto cubature realizzabili anche su lotti fino ad ora considerati privi di capacità edificatoria: infatti tali ripristini non sono da considerare come “nuova edificazione”, ancorché sia indubbio che il ripristino di fabbricati da tempo non considerati come “organismi edilizi esistenti” determini un effettivo aumento del carico urbanistico (differentemente dalla ristrutturazione vera e propria, ove un organismo esiste con il connesso peso insediativo)10.
In tal senso, l’innovazione normativa pare non sposarsi al meglio con il fine, dichiarato dal legislatore, di “evitare ulteriore consumo del territorio
1 Costituiscono ristrutturazione edilizia innanzi tutto gli interventi « rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell'edificio, l'eliminazione, la modifica e l'inserimento di nuovi elementi ed impianti»
2 Si suole distinguere tre tipologie di ristrutturazione: a) “pesante”, la quale conduce ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal preesistente: questa è soggetta a permesso di costruire.
b) “leggera”, il cui risultato mantiene il “tipo” edilizio immutato: subordinata a DIA/SCIA.;
c) “demolizione e ricostruzione”: è su questa fattispecie che incide l’intervento legislativo qui in commento. Quanto ai titoli, si segnala solo che – antecedentemente all’intervento legislativo in esame –per tale tipo di ristrutturazione ove la ricostruzione fosse “fedele”, era richiesta la DIA, ove si pervenisse invece ad un organismo edilizio, in tutto o in parte, differente, era necessario il permesso di costruire.
3 da ultimo CdS, IV, 12.2.2013, n. 844 nonché TAR Puglia, Lecce, III, 5.7.2013, n. 1125
4 CdS, V, 3.8.2004, n. 5429; 22.1.2003, n. 249.
5 Intendendosi per sagoma la conformazione planivolumetrica della costruzione e il suo perimetro considerato in senso verticale e orizzontale
6 CdS, VI, 15.9.2006 n. 5375; TAR Puglia, Le, III, 5.7.2013, n. 1125; TAR Campania, Na, 9.11.2009 n. 7049.
7 S.Gatto Costantino – P.Savasta, Manuale dell’urbanistica, dell’edilizia e dell’espropriazione, Roma, 2012, p. 414.
8 L’applicabilità della nuova ristrutturazione edilizia per demo-ricostruzione e ripristino incontra limiti anche nelle zone A: v. infra nota n. 14.
9 Si v. su sito web della Camera dei Deputati il docunento: «Disposizioni urgenti per il rilancio dell'economia - D.L. 69/2013 - A.C. 1248 - Volume I - Schede di lettura», p. 28.
10 Verosimilmente, è alle problematiche “urbanistiche” legate a tale nuovo istituto che si deve la peculiare disciplina di cui al nuovo art. 23 bis (rubricato “autorizzazioni preliminari alla segnalazione; certificata di inizio attività e alla comunicazione dell'inizio dei lavori”. Infatti, se abbiamo già visto che la SCIA per interventi che modificano la sagoma in zone vincolate è esclusa direttamente dal nuovo art. 3, co. 1, lett. d), quanto alle zone omogenee A (e quelle equipollenti in base alle leggi regionali), il c.4 dell’art. 23 bis, prevede che “i comuni devono individuare con propria deliberazione, da adottare entro il 30.6.2014, le aree nelle quali non è applicabile la segnalazione certificata di inizio attività per interventi di demolizione e ricostruzione, o per varianti a permessi di costruire, comportanti modifiche della sagoma”; in caso di inerzia è prevista la deliberazione di un Commissario nominato dal Ministero delle Infrastrutture. Inoltre, si prevede, in deroga al meccanismo ordinario della SCIA che “nelle restanti aree interne alle zone omogenee A) (…) gli interventi (…) non possono in ogni caso avere inizio prima che siano decorsi trenta giorni dalla data di presentazione della segnalazione». Ad ogni modo fintanto che non sia adottata la deliberazione in parola «non trova applicazione per le predette zone omogenee A) la segnalazione certificata di inizio attività con modifica della sagoma”
Livio Lavitola ed Andrea Di Leo
(12 marzo 2014)
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