CONSIGLIO DI STATO
Associazioni di volontariato nella Regione Veneto
Le norme sullaggiudicazione degli appalti pubblici non si applicano ai servizi di trasporto in emergenza di pazienti.
Un’Associazione di volontariato veneta (iscritta nel registro regionale delle Organizzazioni di Volontariato ed accreditata per l’esercizio del trasporto e soccorso con ambulanza ai sensi della L. reg. Veneto n. 22 del 2002) ha impugnato davanti al TAR il bando di gara nella parte in cui ha previsto l’affidamento pure dei servizi di trasporto di emergenza (già gestiti dalla stessa Associazione), anziché continuare ad utilizzare lo strumento della convenzione (di cui all’art. 5 della L. reg. n. 26 del 2012, come fatto fino a quel momento.
Il Tar ha accolto il ricorso sul rilievo che il servizio oggetto dell’impugnata procedura era indicato come “servizio con ambulanza di emergenza….”, con la conseguenza che doveva essere oggetto di una convenzione da stipularsi con un’organizzazione di volontariato.
La Asl ha proposto appello deducendo che la normativa regionale, che prevede l'obbligatorietà dell'affidamento diretto del servizio sulla base di atti generali, non assicura che esso contribuisca effettivamente al perseguimento degli obiettivi di solidarietà.
Per la denegata ipotesi in cui si ritenesse applicabile un obbligo di affidamento mediante convenzione l’appellante ha dedotto la violazione degli artt. 49 e 56 del TFUE, poiché estende la deroga alla gara pubblica oltre il limite strettamente necessario, per di più prescindendo dall'accertamento della effettiva, concreta e specifica contribuzione dell'affidamento diretto al perseguimento degli obiettivi sociali.
In buona sostanza la questione fondamentale sottoposta ai giudici amministrativo è se nella Regione Veneto il servizio di trasporto sanitario di emergenza “debba” essere affidato con convezione – e dunque senza previo esperimento di una gara – ad Associazioni di volontariato iscritte al registro regionale ed accreditate per l’esercizio del trasporto e soccorso con ambulanza, oppure se, invece, possa (o, ancora, debba) trovare applicazione l’art. 57 del Codice del Terzo Settore (approvato con D.L.vo 3 luglio 2017, n. 117), che lascia alle Amministrazioni un margine di discrezionalità nello stabilire il criterio di affidamento.
Con sentenza n. 3131 del 14 maggio 2019 la III Sez. del Consiglio di Stato ha respinto l’appello della Asl.
Va detto che la Regione Veneto ha disciplinato il “sistema regionale di trasporto sanitario di soccorso ed emergenza” mediante la L. reg. n. 26 del 2012, trattandosi di materia (tutela della salute) demandata alla potestà legislativa concorrente dall’art. 117, terzo comma, Cost..
A livello statale, sul versante dei contratti pubblici, il vigente Codice dei contratti pubblici, di cui al D.L.vo n. 50 del 2016, considera il servizio di trasporto sanitario all’art. 17 (“Esclusioni specifiche per contratti di appalto e concessione di servizi”) disponendo che “Le disposizioni del presente codice non si applicano agli appalti e alle concessioni di servizi […] ad eccezione dei servizi di trasporto dei pazienti in ambulanza;”.
Il Collegio ha dato atto che, in relazione alla pretese azionate in giudizio, occorre considerare pure la disciplina dettata dall’art. 57 del Codice del Terzo Settore, secondo cui “i servizi di trasporto sanitario di emergenza e urgenza possono essere, in via prioritaria, oggetto di affidamento in convenzione alle organizzazioni di volontariato, iscritte da almeno sei mesi nel Registro unico nazionale del Terzo settore ….”.
Infine, a livello comunitario la disciplina dell’esclusione dei servizi di trasporto di emergenza e urgenza dall’applicazione della direttiva 2014/24/UE è nell’art. 10 (“Esclusioni specifiche per appalti di servizi”), comma 1, lett. h), che è stato fedelmente riprodotto dalla disposizione nazionale sopra citata.
Così ricostruito il quadro normativo di riferimento, il Consiglio di Stato ha rilevato che è proprio la Corte di Giustizia a dare una risposta certa al quesito sottoposto al suo esame, richiamando sia la sentenza “Spezzino” (11 dicembre 2014, in C-113/13) resa su una norma della Regione Liguria, sia la decisione “Falck Rettungsdienste GmbH” (21 marzo 2019, in C-465/17) secondo le quali le norme sull’aggiudicazione degli appalti pubblici non si applicano ai servizi di trasporto di pazienti, forniti, in caso di emergenza, da organizzazioni o associazioni senza scopo di lucro.
Ha infatti chiarito la Corte di Giustizia che uno Stato membro può ritenere, nell’ambito del potere discrezionale di cui dispone per stabilire il livello di tutela della sanità pubblica e organizzare il proprio sistema di sicurezza sociale, che il ricorso alle associazioni di volontariato corrisponda alla finalità sociale del servizio di trasporto sanitario d’urgenza e che sia idoneo a contribuire al controllo dei costi legati a tale servizio. Ha peraltro aggiunto che un sistema di organizzazione del servizio di trasporto sanitario di urgenza consistente nel ricorso in via prioritaria ad associazioni di volontariato, deve effettivamente contribuire alla finalità sociale così come al perseguimento degli obiettivi di solidarietà ed efficienza di bilancio su cui detto sistema è basato.
E’ quindi necessario che, nel loro intervento in tale contesto, le associazioni di volontariato non traggano alcun profitto dalle loro prestazioni, a prescindere dal rimborso di costi variabili, fissi e durevoli nel tempo necessari per fornire le medesime, e che non procurino alcun profitto ai loro membri.
Le conclusioni alle quali il Giudice europeo è pervenuto hanno così portato ad escludere che il Collegio dovesse rimettere la questione alla Corte di Giustizia.
Rodolfo Murra
(14 maggio 2019)
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