Concorsi pubblici
Il giudice deve annullare la graduatoria illegittima anche se è decorso molto tempo dalla sua approvazione
Ritenuto fondato il ricorso diretto all'annullamento, il giudice non può limitarsi a condannare l'amministrazione al risarcimento dei danni anziché procedere al loro annullamento. La regola del "tempus fugit" secondo l'Adunanza Plenaria nella sentenza del 13.4.2015.
“Sulla base del principio della domanda che regola il processo amministrativo, il giudice amministrativo, ritenuta la fondatezza del ricorso, non può ex officio limitarsi a condannare l’amministrazione al risarcimento dei danni conseguenti agli atti illegittimi impugnati anziché procedere al loro annullamento, che abbia formato oggetto della domanda dell’istante ed in ordine al quale persista il suo interesse, ancorché la pronuncia possa recare gravi pregiudizi ai controinteressati, anche per il lungo tempo trascorso dall’adozione degli atti, e ad essa debba seguire il mero rinnovo, in tutto o in parte, della procedura esperita”.
È questo il principio di diritto sancito dall'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato nella sentenza del 13.4.2015.
La vicenda giunta all'attenzione del Supremo Consesso risale al lontano 1997 quando nel Comune de L’Aquila veniva bandito un concorso pubblico per titoli ed esami avente ad oggetto la copertura di tre posti di funzionario tecnico di ragioneria. Uno dei candidati, riportante un punteggio insufficiente per poter accedere alle prove orali, proponeva ricorso al TAR – nel 1999 – censurando l’operato della Commissione esaminatrice per non aver, tra l’altro, provveduto alla previa determinazione dei criteri e delle modalità di valutazione delle prove sostenute.
Con la sentenza di primo grado n. 69 depositata il 5 marzo 2002, l’adito Tribunale respingeva il ricorso. Con l’appello, immediatamente notificato, il candidato soccombente chiedeva la riforma della sentenza impugnata, riproponendo anche nel relativo grado le proprie doglianze.
All’udienza pubblica del 9 luglio 2014, cioè dodici anni dopo la sua introduzione, l’impugnazione veniva decisa.
In ordine ad uno dei motivi di gravame, il Consiglio di Stato affermava che il principio della previa fissazione dei criteri di valutazione delle prove concorsuali che devono essere stabiliti dalla commissione esaminatrice, nella sua prima riunione – o tutt’al più prima della correzione delle prove scritte – deve essere inquadrato nella ottica della trasparenza dell’attività amministrativa perseguita dal legislatore, che pone l’accento sulla necessità della determinazione e della verbalizzazione dei criteri stessi in un momento nel quale non possa sorgere il sospetto che questi ultimi siano volti a favorire o sfavorire alcuni concorrenti; e tra la necessaria fissazione dei criteri anzidetti e la legittimità dell’attribuzione del voto numerico che legittimamente sintetizza la valutazione della commissione sussiste un nesso indissolubile, poiché – se mancano criteri di massima e precisi parametri di riferimento cui raccordare il punteggio assegnato – risulta illegittima la valutazione dei titoli in forma numerica. Pertanto, differentemente dal primo giudice, la Sezione remittente riteneva che “la illegittimità degli atti risulta effettivamente sussistente, non essendo stati fissati i criteri di valutazione da parte della commissione d’esame”.
La Sezione riteneva, però, di sottoporre alla Adunanza Plenaria la questione se il giudice amministrativo – in base ai principi fondanti la giustizia amministrativa ovvero in applicazione dell’art. 34, comma 3, c.p.a. – possa non disporre l’annullamento della graduatoria di un concorso, risultata illegittima per un vizio non imputabile ad alcun candidato, e disporre che al ricorrente spetti un risarcimento del danno (malgrado questi abbia chiesto soltanto l’annullamento degli atti risultati illegittimi), quando la pronuncia giurisdizionale – in materia di concorsi per la instaurazione di rapporti di lavoro dipendente – sopraggiunga (come nella specie) a distanza di moltissimi anni dalla approvazione della graduatoria e dalla nomina dei vincitori, e cioè quando questi abbiano consolidato le scelte di vita e l’annullamento comporti un impatto devastante sulla vita loro e delle loro famiglie.
E’ vero, hanno osservato i giudici rimettenti, che il lungo tempo trascorso non costituisce in sé una giusta ragione per non disporre l’annullamento; tuttavia, ciò sarebbe possibile su questioni che riguardano le persone fisiche e le loro attività lavorative (si direbbe l’esistenza libera e dignitosa di cui all’art. 36 Cost.), valutando che l’annullamento, mentre sottrarrebbe un bene della vita essenziale ad uno o più controinteressati incolpevoli, neppure attribuirebbe al ricorrente se non una chance o una mera possibilità di rinnovazione procedimentale.
L’Adunanza plenaria, con sentenza del 13 aprile 2015, ha ritenuto non condivisibile la tesi contenuta nell’ordinanza di rimessione e ciò: a) sulla base del principio della domanda, che regola anche il processo amministrativo; b) sulla base della natura della giustizia amministrativa quale giurisdizione soggettiva, pur con talune peculiarità - di stretta interpretazione - di tipo oggettivo; c) per la non mutabilità ex officio del giudizio di annullamento una volta azionato; d) per la non pertinenza degli argomenti e dei precedenti richiamati.
Il Supremo Consesso ha infatti affermato che in virtù del principio della domanda non può ammettersi che in presenza di un atto illegittimo (causa petendi) per il quale sia stata proposta una domanda demolitoria (petitum), possa non conseguirne l’effetto distruttivo dell’atto per valutazione o iniziativa ex officio del giudice. L’azione di annullamento si distingue, infatti, dalla domanda di risarcimento per gli elementi della domanda, in quanto nella prima la causa petendi è l’illegittimità, mentre nella seconda è l’illiceità del fatto; il petitum nella prima azione è l’annullamento degli atti o provvedimenti impugnati, mentre nella seconda è la condanna al risarcimento in forma generica o specifica. Inoltre il risarcimento è disposto su “ordine” del giudice ed è diretto a restaurare la legalità violata dell’ordinamento, costituendo una situazione quanto più possibile pari o equivalente (monetariamente) o il più possibile identica a quella che ci sarebbe stata in assenza del fatto illecito; l’annullamento invece è una restaurazione dell’ordine violato “ad opera” del giudice.
Se poi la domanda di annullamento, con il suo effetto tipico di eliminazione dell’atto impugnato dal mondo giuridico non dovesse soddisfare l’interesse del ricorrente e anzi dovesse lederlo (ma in realtà nel caso specifico del concorso oggetto di ricorso non si verteva in tale ipotesi), la pronuncia del giudice non potrebbe che essere di accertamento, ma nell’altro senso, cioè della sopravvenuta carenza di interesse del ricorrente che aveva proposto domanda di annullamento.
Insomma l’Adunanza Plenaria ha statuito che non è consentito al giudice, in presenza della acclarata, obiettiva esistenza dell’interesse all’annullamento richiesto, derogare, sulla base di invocate ragioni di opportunità, giustizia, equità, proporzionalità, al principio della domanda (si tratterebbe di una omessa pronuncia, di una violazione della domanda previsto dall’art. 99 c.p.c. e del principio della corrispondenza previsto dall’art. 112 c.p.c. tra chiesto e pronunciato secondo cui “il giudice deve pronunciare su tutta la domanda e non oltre i limiti di essa”, applicabili ai sensi del rinvio esterno di cui all’art. 39 c.p.a. anche al processo amministrativo) e trasformarne il petitum o la causa petendi, incorrendo altrimenti nel vizio di extrapetizione.
Per maggiori informazioni scarica gratuitamente la sentenza
Rodolfo Murra
(13 aprile 2015)
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